Dienstrechtsreformen der deutschen Länder

Seit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland ist das öffentliche Dienstrecht – also jene Grundgesetzartikel, Gesetze und Rechtsvorschriften, die das Dienstverhältnis zwischen dem Dienstherren Staat und seinen Beamten regeln – ein kontrovers diskutiertes und stets aktuelles Thema bei den politischen Entscheidungsträgern, den beteiligten Gewerkschaften und innerhalb der betroffenen Beamtenschaft (dazu u. a. Wagner 2002: 4-7; Rieger 2011; Müller 1998: 1-12; Czerwick 2007: 31-73). Das Dienstrecht soll als Oberbegriff für das Beamten- und Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes gelten (Bull 2003: 143).

Der deutsche Staat hat in seiner jüngeren Geschichte mehre große Einschnitte und Staatsformwechsel erlebt, die das Berufsbeamtentum deutscher Prägung relativ unbeschadet überstanden hat. Dieser nüchterne Befund erscheint bei genauerer Betrachtung der turbulenten Geschichte der deutschen Staatswerdung doch einigermaßen erstaunlich, gilt das Berufsbeamtentum – selbstredend heute mit Abweichungen – doch als Relikt preußischer Staatstradition (dazu u.a. Reusch 1987: 56; Grotkopp 1992: 208). Die Frage der Auswirkungen von Staatsformwechseln auf die deutsche Institution des Berufsbeamtentums und damit die symbiotisch verbundene Frage nach dem Dienstrecht drängt sich als geschichtlicher Kontext der jüngeren Entwicklungen im Dienstrecht geradezu auf.

Im folgenden Kapitel sollen die gängigen theoretischen Annahmen der Policyanalyse nach Wenzelburger und Zohlnhöfer vorgestellt und um weitere Theorien zur Erklärung föderaler Politikprozesse zwischen Unitarismus und Wettbewerb ergänzt werden. Die vorgestellten Ansätze soll eine umfassende Analyse der Variablen zur Erklärung der Varianzen bzw. Nichtvarianzen im Politikfeld Dienstrecht ermöglichen.

Ziel des folgenden Kapitels ist es, die wichtigsten Institutionen sowie Akteure, deren Funktionslogiken, Machtpotentiale und Konstellationen anhand des aktuellen Forschungsstandes der deutschen Länderforschung zu bestimmen. Eine Eins-zu-eins-Übertragung von Annahmen des politischen Systems des Bundes auf die Ebene der Länder ist dabei aus mehreren Gründen nicht ratsam: Zum einen gibt es institutionelle Unterschiede zwischen beiden Ebenen, so fehlt zum Beispiel eine zweite parlamentarische Kammer wie der Bundesrat auf Ebene der Länder, zum anderen unterscheiden sich die landesspezifischen Akteure in Teilen deutlich, sodass eine jeweils separate Analyse unumgänglich ist. Das Fehlen einer zweiten Kammer kann bedeuten, dass auf Ebene der Länder eine weitaus größere Exekutivlastigkeit vorherrscht als auf Bundesebene, da ein wichtiger institutioneller Vetospieler im politischen Prozess entfällt (Leunig 2007: 211).

Die Operationalisierung dient zur Übersetzung theoretischer Annahmen und Konzepte in empirisch messbare Indikatoren, welche der weiteren Analyse dienen. Da die Datenerhebung – wie in der Regierungsforschung oft üblich – ausschließlich durch eine qualitative Datenanalyse und Experteninterviews erfolgt, verbleibt diese auf der Mikroebene der zu untersuchenden archetypischen Fälle. In den vorangegangenen Kapiteln wurden bereits ein breites theoretisches Fundament mit potentieller Erklärungskraft für das Politikfeld sowie eine umfassende Gesamtschau des aktuellen Forschungsstandes aufgezeigt.

Für die ersten Jahre nach der Föderalismusreform I kann konstatiert werden, dass – vom Freistaat Bayern und dem Nordbund einmal abgesehen – die meisten Länder sehr zögerlich von ihrer hinzugewonnenen Gesetzgebungskompetenz Gebrauch machten und in den ersten Jahren keine allumfassenden Reformpakete vorlegten (Lorse 2013: 84). Die norddeutschen Küstenländer reagierten zwar schnell auf die veränderte Situation und schlossen sich zu einem dienstrechtlichen Notkartell – dem Nordbund – zusammen, veränderten ihre Dienstrechte aber weit weniger weitreichend als Bayern. Ziel war es, in ihrem regionalen Bereich möglichst einheitliche und wechselseitig abgestimmte Regeln zu erhalten, um die Mobilität der eigenen Beamten zu sichern und somit zugleich einen Schutzmechanismus gegen Abwerbeversuche des finanzstarken Südens zu errichten (Dose 2013: 492).

Die norddeutschen Küstenländer – hier namentlich Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und die Stadtstaaten Hamburg und Bremen – haben bereits vor der Föderalismusreform I eine enge Zusammenarbeit im Politikfeld Dienstrecht praktiziert, die nach Inkrafttreten der Reform weiter intensiviert wurde und schrittweise zu einer gleichgerichteten Reform im Laufbahnrecht führte. Die norddeutschen Länder einigten sich frühzeitig darauf, die neue Rechtssetzungskompetenz in enger Abstimmung gemeinsam zu nutzen. Das Ergebnis der Abstimmung war das sogenannte norddeutsche Modell, welches als Kernelement eine gemeinsame umfassende Laufbahnreform hin zu zwei Laufbahngruppen vorsah. Den Überlegungen, insbesondere Niedersachsens und Schleswig-Holsteins, schlossen sich schnell die Länder Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und mit zeitlicher Verzögerung auch das Nicht-Küstenland Sachsen-Anhalt an (Förster 2009: 498). Die Zusammenarbeit der fünf norddeutschen Länder, welche im besagten gemeinsamen Musterbeamtengesetz mündete, ist heute unter den Begriffen Nordbund, Dienstrechtskartell der norddeutschen Küstenländer bzw. Nordländer oder norddeutsches Modell bekannt (dazu u.a. Lorig 2011: 198; Frank/Heinicke 2009: 38). Im Folgenden soll der Einfachheit halber vom Nordbund die Rede sein.

Der heutige Freistaat Bayern, nach mehreren Wendungen der Geschichte aus dem bayerischen Königreich hervorgegangen, ist an Fläche das größte der deutschen Länder und an Einwohnern mit 12,7 Millionen Bürgern das zweitgrößte Land nach Nordrhein-Westfalen. Die Tradition und betonte Selbstbestimmtheit des frühen bayerischen Staatsabsolutismus, welcher sich zur Vereinheitlichung, Zentralisierung und Festigung der Souveränität nach innen und außen eines zentralistischen Verwaltungsapparats unter der Führung einer selbstbewussten Beamtenelite bediente, wirkt bis in die heutigen Tage nach (Mintzel/Wasner 2004: 79). Das Königreich Bayern trat insbesondere im Deutschen Reich immer wieder als Wahrer und Verfechter des Föderalismus auf und fungierte als Gegenpol zum dominierenden Preußen.

Brandenburg ist eines der sechs neuen Bundesländer, welche 1990 der Bundesrepublik im Zuge der deutschen Wiedervereinigung beitraten, und mit 2,4 Millionen Einwohnern und einer Fläche von ca. 30.000 Quadratkilometern und einer Bevölkerungsdichte von 83/km² nach Mecklenburg-Vorpommern das am dünnsten besiedelte aller deutschen Länder. Gemein sind Brandenburg und den anderen neuen Ländern die im Vergleich relativ schwache Wirtschafts-, Finanz- und Steuerkraft sowie eine durch starke Wanderungsbewegungen geprägte negative demografische Entwicklung, welche zu einer zunehmenden Überalterung und Entvölkerung in ländlichen Gebieten führt. Bevölkerungsreichste Stadt ist die Landeshauptstadt Potsdam, welche durch die direkte Nachbarschaft zur Bundeshauptstadt Berlin geprägt ist.

Ziel der Schlussbetrachtung ist es, die eingangs aufgeworfene Forschungsfrage nun zusammenfassend vor dem Hintergrund der erlangten Erkenntnisse, der vorgestellten Theorien und des aktuellen wissenschaftlichen Diskurses zu diskutieren und einen Ausblick auf noch offene und weiterführende Forschungsfelder und Fragestellungen zu liefern.