Energie(wenden) im Ländlichen Raum: Auswirkungen, Chancen und Risiken am Beispiel von Baden-Württemberg

Die Auswirkungen, Chancen und Risiken der Energiewende für den Ländlichen Raum in Baden-Württemberg wurden bereits 2014 in einer breit angelegten Studie untersucht (Megerle und Früh 2015). Der Ländliche Raum wurde dabei nach den Raumkategorien des Landesentwicklungsplans abgegrenzt (Abb. 3). Aufgrund der ausgeprägten Dynamik wurde diese Studie 2021 wiederholt. Ziel beider Studien war eine Erhebung der Auswirkungen der Energiewende im Ländlichen Raum sowie die Wahrnehmung und Einschätzung auf kommunaler Ebene. Die Studie 2021 hatte zusätzlich den Fokus, mögliche Veränderungen einschließlich der zugrundeliegenden Faktoren und der sich hieraus ergebenden Konsequenzen aufzuzeigen.

Sowohl 2014 als auch 2021 erfolgten umfangreiche Literaturrecherchen (Schlagworte u. a. Energiewende, Energielandschaften, erneuerbare Energien (EE), Ländlicher Raum) sowie die Erhebung statistischer Daten (Anzahl und Verteilung unterschiedlicher EE-Anlagen; Strom- und Wärmeerzeugung etc.). Da die konkrete Umsetzung der Energiewende auf kommunaler Ebene stattfindet, wurden in drei Landkreisen im Ländlichen Raum (Main-Tauber, Rottweil, Sigmaringen, Abb. 3) alle BürgermeisterInnen mittels eines standardisierten Fragebogens nach ihren Einschätzungen befragt. Ergänzend hierzu erfolgten insgesamt sieben leitfadengestützte Experteninterviews mit den regionalen Energieagenturen, VertreterInnen von Stadtwerken und der Wirtschaftsförderung auf Landkreisebene. Die Rücklaufquote der Fragebögen von 42 % (2014) und knapp 47 % (2021) mit einer relativ gleichmäßigen Verteilung auf die drei Landkreise (44 % in Sigmaringen und Main-Tauber, 48 % in Rottweil) erlaubt, ergänzt durch die Experteninterviews, eine Einschätzung der Wahrnehmung der Energiewende auf kommunaler Ebene.

Die folgende kurze Einführung zur Energiewende, speziell in Baden-Württemberg, ermöglicht die Einordnung der empirischen Ergebnisse in einen Gesamtkontext.

Die Energiewende ist ein klimaschutzpolitischer Systemwechsel von einer vor allem auf Atomkraft und fossilen Energieträgern basierenden Energieerzeugung zu einer zunehmend dezentralen Erzeugung von Strom und Wärme aus erneuerbaren Quellen. Zu berücksichtigen sind hierbei sowohl Energieffizienz als auch Suffizienz und Konsistenz, bis hin zu nachhaltigeren Formen der Mobilität. Dies impliziert den Umbau eines bislang eher zentralen, ballungsraumnahen Energiesystems zu einer dezentralen Struktur der Energiegewinnung, verbunden mit zahlreichen mittel- und langfristigen ökologischen, raumkulturellen und planerischen Aspekten (Radtke und Canzler 2019, S. 8 ff.). Die räumlichen Ausprägungen, aber auch mögliche Nutzungskonflikte infolge der Energie(wenden) konzentrieren sich in signifikantem Ausmaß in den Ländlichen Räumen (Domhardt et al. 2018, S 345 f.) (siehe Abb. 1), da die Träger erneuerbarer Energien (Wind, Wasser, Sonne, Biomasse) in viel geringerer räumlicher und energetischer Dichte vorliegen als fossile Energieträger. Hinzu kommen der notwendige Netzausbau sowie der Bau von Speicheranlagen. Im Ländlichen Raum führt dieser Ausbau zu neuen Flächenkonkurrenzen zwischen den EE-Anlagen, Siedlungsflächen, Landwirtschaft, Naturschutz, Tourismus und Landschaftsbild (Megerle 2013; Bosch und Peyke 2011; Abb. 2). Obgleich die Energiewende alle Energiebereiche adressiert (Strom, Wärme, Mobilität), konzentriert sich der Ausbau momentan schwerpunktmäßig auf den Strombereich. Umfangreiche Informationen zur Energiewende und ihren Auswirkungen sind v. a. Becker et al. (2021) sowie Kühne und Weber (2018) zu entnehmen.

Die Landesregierung von Baden-Württemberg hat im Zuge der 2011 politisch beschlossenen Energiewende die Energie- und Klimapolitik neu ausgerichtet und sich hierzu ambitionierte Ziele gesetzt, u. a. eine deutliche Reduzierung des Endenergieverbrauchs und der umfangreiche Ausbau erneuerbarer Energien.

Die Ausgangslage war schwierig, denn mit 37,7 % besaß die Kernenergie 2011 den größten Anteil an der Bruttostromerzeugung; erneuerbare Energien waren lediglich mit 17 % vertreten, wobei Wasserkraft den größten Anteil hatte. Bis 2050 sollten erneuerbare Energien einen Anteil von 86,4 % erreichen. Gleichzeitig sollte durch Energieeffizienz und Energiesparmaßnahmen der Stromverbrauch soweit reduziert werden, dass bis 2050 14 % weniger erzeugt werden müsste (ZSW 2011, S. 16). Aufgrund enger potenzialseitiger Wachstumsgrenzen in den Bereichen Wasserkraft- und Biomassenutzung, muss sich die zukünftige Entwicklung der Stromerzeugung v. a. auf den Zuwachs von Windkraft- und Photovoltaikanlagen konzentrieren (ZSW 2011, S. 6).

Baden-Württemberg weist im deutschen Vergleich eine hohe solare Einstrahlung und damit gute Voraussetzungen zur Nutzung von Solarenergie auf (DWD 2022). Es ist daher auch ein starker Zubau von Photovoltaikanlagen in allen Raumkategorien zu verzeichnen. Die Energiewende sollte in Baden-Württemberg jedoch hauptsächlich durch die zuvor kaum vorhandene Windenergie forciert werden (Hage und Schuster 2018, S. 681 f.). Der Anteil der Windenergie am Nettostromverbrauch lag 2011 in Baden-Württemberg bei 0,9 % (Schleswig-Holstein damals 44 %). Der Südwesten war hiermit, abgesehen vom Saarland, das absolute Schlusslicht unter den Flächenstaaten. Obgleich die Windhöffigkeit im Südwesten deutlich geringer ist als in Norddeutschland, ermittelte der Bundesverband Windenergie (2011) ein theoretisches Potenzial von 45 TWh und damit über 50 % des damaligen Bruttostromverbrauchs. Bis 2020 sollten daher 1200 Windkraftanlagen gebaut werden (Windenergieerlass 2012), bis 2050 wurden sogar bis zu 8000 Anlagen für erforderlich gehalten, um fossile Energieträger ersetzen zu können (NBBW 2012, S. 42). Das Konzept der Landesregierung bedeutete eine Verzehnfachung des Windstroms in 12 Jahren (Mandel 2018, S. 704 f.). Planungen für Windenergieanlagen wurden durch die Änderung des Landesplanungsgesetzes weitgehend von der regionalen auf die kommunale Ebene verlagert. Diese Neuerung führte zwar zu einer stärkeren Auseinandersetzung der Kommunen mit Klimaschutz und Energie, aber infolge der Unerfahrenheit der PlanerInnen, Genehmigungsbehörden und Kommunen teilweise zu schleppenden Verfahren und raumordnerisch unbefriedigenden Lösungen (Hage und Schuster 2018. S. 696 f.).

Die für Windkraftnutzung am besten geeigneten Standorte überlagern sich weitgehend mit landschaftlich und ökologisch hochwertigen Gebieten, aufgrund der erforderlichen Abstände zur Bebauung auch nahezu ausschließlich im Ländlichen Raum (Abb. 3). Insofern lösten die damaligen Planungen erhebliche Diskussionen und Widerstände aus (Megerle 2014). Insbesondere im Tourismusbereich wurde mit drastischen Besucherrückgängen und daraus folgend ökonomischen Verlusten gerechnet. Krull (2012) prognostizierte für den Schwarzwald 1,6 Mrd. € weniger Umsatz und den Verlust von 37.000 direkten sowie 110.000 indirekten Arbeitsplätzen. Aufgrund des Abstands zu Siedlungen, befand sich 2016 schon die Hälfte der installierten Windkraftleistung in Baden-Württemberg in Waldbereichen (Kress 2018, S. 725), eine Entwicklung die ebenfalls nicht unumstritten war und ist. Ebenfalls entgegen der ursprünglichen Planungen, die Anlagen räumlich möglichst gleichmäßig zu verteilen, zeigen sich aktuell deutliche Konzentrationen im Südwesten sowie im nordöstlichen Landesteil (Abb. 3).

Obwohl von 2010–2016 eine Zunahme der Windkraftanlagen um 71,8 % erfolgte (Kress 2018, S. 730), wurden bislang lediglich 751 der geplanten 1200 Anlagen verwirklicht. Jedoch konnte die durchschnittliche Stromerzeugung pro Anlage von 1578,71 MWh pro Jahr auf 4150 MWh (Stand 2020) mehr als verdoppelt werden (Abb. 4).

Dennoch trägt Windkraft nur 6,8 % anstelle der anvisierten 10 % zur Gesamtstromerzeugung bei, die erneuerbaren Energien insgesamt jedoch 41 % und damit mehr als die eingeplanten 36 %. Allerdings ist dies auch der Stilllegung des Kernkraftwerks Philippsburg II geschuldet und der hierdurch bedingten höheren Stromimporte (Abb. 5). Diese fließen nicht in die Berechnungen ein, da nicht sicher nachvollzogen werden kann, aus welchen Energieträgern sie gewonnen werden.

Der Beitrag der erneuerbaren Energien für die Wärmeerzeugung blieb mit 15,7 % sehr niedrig und deutlich hinter den ambitionierten Zielen zurück (Abb. 6).

Die Wahrnehmung der Auswirkungen der Energiewende hat sich in den letzten Jahren verändert. Tourismus und Naherholung werden deutlich weniger thematisiert, da die befürchteten Konsequenzen (siehe oben) ausgeblieben sind (zwischen 2007 und 2017 nahmen die Übernachtungen im Ländlichen Raum um fast 15 % zu (Hin und Merther 2018)). Naturschutz ist weiterhin ein relevantes Thema und Landschaftsästhetik hat sich zu einem zentralen Diskussionspunkt entwickelt (Bosch 2021, S. 165). Gesetzliche Änderungen auf Bundesebene (EEG, Klimaschutz- sowie Kohleausstiegsgesetz) und politische Rahmenbedingungen (Ukraine-Krieg) verändern den Energiewendediskurs ebenfalls und erhöhen den Druck auf die betroffenen Akteure.

Die Ergebnisse der Befragungen der BürgermeisterInnen in den drei Landkreisen im Ländlichen Raum zeigen, dass die Kommunen bereits 2014 der Energiewende positiv gegenüberstanden, auch wenn der Großteil noch eine gewisse Skepsis ob deren Gelingen hegte. Mittlerweile stieg der Anteil der überzeugten Verfechter der Energiewende von knapp 21 % auf über 42 % deutlich an; gleichzeitig sank der Anteil der SkeptikerInnen, die die Energiewende zwar prinzipiell befürworten, aber Bedenken haben, ob diese gelingen kann, von 72 % auf 52 % (Abb. 7). Dies ist immer noch ein relativ hoher Wert, aber der harte Kern, der die Energiewende ablehnt, blieb im niedrigen Bereich von knapp über 3 % konstant. Nahezu alle befragten BürgermeisterInnen (93 %) setzen sich persönlich in ihrer jeweiligen Gemeinde für die Energiewende ein. Da über die Hälfte der befragten BürgermeisterInnen parteilos ist, lassen sich keine Rückschlüsse auf parteipolitische Einschätzungen ziehen.

2014 hatten erst wenige Kommunen einen konzeptionellen Rahmen zur Energieeinsparung, Steigerung der Energieeffizienz oder zum Ausbau der erneuerbaren Energien auf kommunaler Ebene erarbeitet oder partizipierten bei entsprechenden Programmen oder Projekten. Kommunen, die hier wie auch bei der Beantragung entsprechender Fördermittel bereits gesteigerte Aktivität zeigten, waren meist größere Städte oder Gemeinden, welche offenbar über ausreichend finanzielle, personelle und fachliche Ressourcen verfügten, den damit zusammenhängenden Verwaltungsaufwand zu bewältigen. 2021 hatte knapp die Hälfte der Kommunen (48 %) ein Energie- und/oder Klimaschutzkonzept (Abb. 8), wobei insbesondere die Klimaschutzkonzepte von gerade 25 % (2014) auf mittlerweile 69 % den deutlichsten Anstieg verzeichnen konnten. Mehrere Kommunen schätzten sich als zu klein und zu finanzschwach für die Erstellung eines Klimaschutzkonzeptes ein. Einige BürgermeisterInnen könnten sich hierfür eine gemeindeübergreifende Zusammenarbeit vorstellen. Insgesamt stieg der Anteil der Kommunen deutlich an, die auch ohne ein solches Konzept Aspekte der Energiewende und des Klimaschutzes in ihren politischen Entscheidungen berücksichtigen.

Klimaschutz wurde und wird die höchste Relevanz im Kontext der Energiewende zugesprochen (Abb. 9). Mit Ausnahme der unabhängigen, dezentralen Energieversorgung, die 2021 leicht niedriger eingestuft wurde, wurden auch dem Image der Gemeinde, den Wertschöpfungseffekten und der Stärkung der kommunalen Demokratie aktuell eine höhere Wertigkeit zugesprochen.

Chancen sahen die Kommunen v. a. in Wertschöpfungs- und Beschäftigungseffekten, durch Gewerbesteuer und Pachteinnahmen sowie in einer unabhängigen, dezentralen Energieversorgung. Als Vorteile gegenüber Gemeinden im Verdichtungsraum werden einerseits die größeren Flächenpotenziale, andererseits die kürzeren Kommunikationswege bei geplanten Vorhaben genannt.

Die Beteiligung der BürgerInnen erfolgte überwiegend durch bloße Informationen (Veranstaltungen, Faltblätter), gefolgt von Meinungsumfragen. Aktive Kooperationsformen (Mitentscheidung und Mitgestaltung durch BürgerInnen) und Projektplanungen und -finanzierungen durch Bürgerenergiegenossenschaften gingen hingegen deutlich zurück.

Der Widerstand der BürgerInnen gegenüber erneuerbaren Energienanlagen stieg von 2014 auf 2021 leicht von 46 % auf 54 % an. Dies betrifft insbesondere Windkraftanlagen, aber auch Freiflächenphotovoltaik (Abb. 10a). Letztere spielte 2014 noch keine Rolle, da damals kaum entsprechende Anlagen geplant und gebaut wurden. Meist erfolgte der Widerstand in Form von Bürgerinitiativen, aber auch juristische Schritte nahmen deutlich zu (Abb. 10b).

Die ExpertInnen bestätigen weitgehend die Ergebnisse aus den Kommunen und unterstreichen die Herausforderungen, die die häufig geringen finanziellen und personellen Ressourcen für die Kommunen bedeuten. Dies sind auch Gründe dafür, dass Kooperationsformen trotz der positiven Effekte nicht in größerem Maße verwirklicht werden.

Die empirischen Erhebungen zeigen deutlich, dass die Energiewende zwar als notwendig angesehen wird, aber die konkrete Umsetzung nicht so zügig vorankommt, wie dies beim Start 2011 geplant wurde. Die anfängliche Euphorie verwandelte sich teilweise in eine ablehnende Haltung v. a. bei Windkraft, obwohl die Energiewende insgesamt immer noch von einer großen Mehrheit getragen wird. Mandel (2018, S. 710 ff.) macht hierfür u. a. das Fehlen eines Masterplans sowie effizienter Organisationsformen, die unterschiedlichen Zuständigkeiten sowie Kriteriensets, da prinzipiell jede Kommune eigene Grundlagen ausarbeiten konnte, die rasante Veränderung der gewohnten heimatlichen Landschaften und die Bildung neuer „Sollbruchstellen“ zwischen Ländlichem- und Verdichtungsraum verantwortlich (z. B. Anlagenbau in Hohenlohe für im Agglomerationsraum Stuttgart benötigten Strom). Dies lässt sich mit der generellen Entwicklung in Deutschland vergleichen: Der Druck zum Ausbau der EE wächst, gleichzeitig krankt der Windkraft- und Netzausbau an langwierigen Verfahren. Die Energiewende an sich wird weniger infrage gestellt, die Kritik bezieht sich hauptsächlich auf das Management und auch bundesweit das Fehlen eines Masterplans (Radtke 2020, S. 98).

Die erfolgte Verlagerung der Planungshoheit für Windkraftanlagen von der regionalen auf die kommunale Ebene stärkte zwar die kommunale Ebene, führte aber gleichzeitig in einigen Fällen zur Überforderung. Wurden Windkraftanlagen an Gemeindegrenzen gebaut, was häufig geschah, waren Konflikte vorprogrammiert (Mandel 2018, S. 706). Einfache Erklärungsmuster wie der NIMBY-Ansatz sind jedoch meist zu pauschal und werden der Komplexizität nicht gerecht. Konfliktursachen liegen häufig in fehlenden Teilhabechancen und Mitbestimmungsmöglichkeiten (von Streit 2021, S. 104). Ein verstärkter Einbezug der BürgerInnen könnte daher hilfreich sein, denn die Möglichkeit der Teilhabe wirkt sich meist positiv auf die Akzeptanz aus (Bosch 2021, S. 169). Hierzu benötigen die Kommunen aber eine weitergehende finanzielle und personelle Unterstützung. Insbesondere in landschaftlich sensiblen Räumen wäre die Entwicklung querschnittsorientierter Gesamtkonzepte gegenüber einer kommunalen Planung zu bevorzugen (Hage und Schuster 2018, S. 697) sowie ein übergeordneter Masterplan, eine effiziente Organisationsstruktur, klare Zuständigkeiten und v. a. für kleinere Kommunen eine überkommunale Zusammenarbeit.

Zehn Jahre nach Initiierung der Energiewende wurden v. a. bei der Stromerzeugung große Fortschritte erzielt, aber die hochgesteckten Ziele von 2011 insgesamt nicht erreicht. Bei der Wärmeerzeugung hingegen wurde nur ein geringer Anstieg des Anteils der erneuerbaren Energien verzeichnet.

Unsere Studien konnten Anhaltspunkte dafür aufzeigen, dass sich die Energiewende im Ländlichen Raum Baden-Württembergs kleinräumig und differenziert ausprägt. Ein „Patentrezept“ für eine erfolgreiche Umsetzung für alle Teilräume ist daher nicht möglich. Es zeichnet sich zwar eine allgemeine Zustimmung zur Energiewende ab, jedoch ein sehr heterogenes Meinungsbild bzgl. der Vorgehensweise zur Erreichung der Ziele und insbesondere der Chancen und Risiken des Ausbaus der unterschiedlichen Arten erneuerbarer Energien. Viele Kommunen vermissen eine verbindliche Roadmap zur Umsetzung und beklagen den teils als sehr einschränkend empfundenen Verwaltungsaufwand. Auch zeigte es sich, dass die Energiewende auf kommunaler Ebene immer noch ein sehr emotional behaftetes Streitthema ist, welches oftmals (noch) nicht auf einer rein sachlichen Ebene diskutiert werden kann. Häufig wurden weniger die Chancen der Energiewende gesehen, sondern vielmehr die Konfliktfelder „Profiteure vs. Benachteiligte“ sowie „Energieerzeugung in der Fläche vs. Landschafts‑, Natur- und Artenschutz“ in den Vordergrund gestellt.

Weiterer Forschungsbedarf besteht bei den sozioökonomischen Auswirkungen der Energiewende auf kommunaler Ebene sowie den Gründen des lokalen Widerstands konträr zur generellen Zustimmung (siehe hierzu auch Radtke 2020; von Streit 2021). Hierdurch kann Handlungsbedarf frühzeitig erkannt und ggf. rechtzeitig durch entsprechende Maßnahmen gegengesteuert werden.